I en nylig avgjørelse har Fylkesmannen nok en gang avgjort at man ikke kan forvente innsyn før tildeling har skjedd. Men som vanlig blir den lite gjennomtenkte formuleringen av Offentleglovas §23 en klassisk Catch 22.
Har du opplevd å få en epost med krav om innsyn før du har tildelt kontrakt?
Vel, da har du kanskje kikket på offentleglovas §23, som omhandler «det offentlige sin forhandlingsposisjon», og tredje avsnitt som sier at du kan gjøre unntak for innsyn i «tilbud og protokoll» frem til «valet av leverandør er gjort».
Siden konkurransen har forhandlinger, tenker du at §23 snakker direkte til deg.
Det skulle tatt seg ut om leverandørene visste om hverandre før du tildelte kontrakt. Hvis A visste at B ga tilbud, og kanskje til og med hvor høy prisen til B var, ville forhandlingene nok sett anderledes ut.
Så du nekter innsyn og forbereder deg på forhandlinger.
Men den som har bedt om innsyn har ikke tenkt å gi seg så lett, og går videre: Det er hverken «tilbud» eller «protokoll» hun har bedt om innsyn i – det er bare «opplysninger».
De syv opplysninger
§23 sier ingenting om «opplysninger», for eksempel opplysningen om at antall tilbydere er 3, og opplysningen om at navnet på leverandør 1 er «Arne AS».
Ja, vi snakker vel fremdeles om «opplysninger» når vi så spør om navnet på leverandør 2 og 3, og tilbudssummene deres er kanskje også bare enda flere «opplysninger».
Sju opplysninger i alt altså. Ikke noen tilbud eller protokoll er nødvendig, takk.
Så hvordan skal du unnta disse opplysningene, da?
Du kikker på Offentleglovas §13: den handler bare om taushetsplikt for forretningshemmeligheter. Navnet og totalprisen til leverandøren er ingen forretningshemmelighet.
Hva med §12? Nei, den handler bare om andre deler av allerede unntatte dokumenter – hvis det du har unntatt utgjør det vesentligste av dokumentet, eller at det ville være urimelig arbeidskrevende eller gir misvisende inntrykk og sånt.
Hva med §11? Nei, den snakker bare om hva du må gjøre hvis du har gjort noe annet som du ikke måtte, men bare kunne gjøre.
§14, da? Nei, dette er vel ikke interne dokumenter.
Så du er stuck med §23 og den håpløse definisjonen «tilbud og protokoller».
Du vil nødig ødelegge kommunens forhandlingsposisjon (og muligens også kommuneøkonomien), og velger å benytte §23 og den klønete definisjonen «tilbud og protokoll» til å nekte innsyn i opplysningene frem til kontrakten er tildelt. Den dagen du tildeler vil det jo fremdeles være karensperiode frem til kontrakten blir inngått. Da kan man jo be om innsyn.
…og vi ønsker meroffentlighet velkommen!
Men klager gir seg ikke. Du har jo ikke vurdert meroffentlighet!
Du kikker nærmere på §23, og ser at det står «kan». Du kan unnta «tilbud og protokoll». Du må ikke.
§11 forteller hva du skal gjøre hvis du har gjort noe du kan, men ikke må. Da skal du vurdere meroffentlighet. I denne lett komiske situasjonen skal du altså vurdere hvorfor du har vurdert at du ikke vil gjøre noe, som du allerede har vurdert at du ikke vil gjøre.
Javel, tenker du og forklarer at innsyn i opplysningene ville skade oppdragsgivers forhandlingsposisjon og grunnen til at du mener at opplysningene ikke kan gis innsyn i selv om du kunne ha gitt innsyn i dem, er at det ville skade oppdragsgivers forhandlingsposisjon, og det ville være verre for samfunnet om oppdragsgivers forhandlingsposisjon ble skadet enn om den ikke ble det, så derfor avslås innsynet.
Eller sagt på en enklere måte: Ditt innsyn avslås etter §23, tredje ledd. Oppdragsgiver har vurdert merinnsyn etter §11 og kommet til at hensynet til oppdragsgivers forhandlingsposisjon veier tyngre enn allmennhetens interesse for innsyn… vel, kanskje forrige avsnitt egentlig var enklere å forstå likevel.
Du kjenner en intens trang til å lese Joseph Hellers «Catch-22».
Men klager gir seg likevel ikke, og ber deg sende saken til Fylkesmannen.
Fylkesmannen gir fullt medhold, og kommunen kan puste lettet ut.
Fotnoten
Men så, helt nederst, i en fotnote, kommer det en tilleggsopplysning:
Fylkesmannen «vil bemerke at det bare er tilbud og protokoll som kan unntas etter offl. § 23 tredje ledd. Dersom opplysningene fremgår av andre dokument, må disse eventuelt unntas etter andre bestemmelser.»
Du leter gjennom alle saksdokumentene og finner en papirlapp under tastaturet ditt. Der står det:
1 Arne, 2,3
2 Jens, 2 blank
3 Jørre, 2,9
Det er også noe skriblerier og en tegning av en slags hest.
Shit. Dette er er jo et «andre dokument» der de syv opplysningene fremkommer! Hva skal jeg gjøre nå da? Da kan jeg jo ikke unnta etter §23 likevel?
Du tråler regelverket på nytt, og lander heseblesende på §14. Dette er jo et internt dokument! Det er jo så internt at det faktisk både er håndskrevet og i tillegg plassert under tastaturet ditt.
Så du formulerer deg nok en gang. Opplysningene fremkommer av tilbud og protokoller og er unntatt etter §23. Oppdragsgiver er klar over at man ikke må unnta opplysningene etter denne bestemmelsen, men det har formodningen mot seg at man ville gjort det, da det altså i utgangspunktet ville vært fryktelig dumt for kommunens forhandlingsposisjon. Oppdragsgiver har videre funnet en gul lapp under et tastatur der opplysningene også fremkommer. Denne unntas også offentlighet, da den er full av kaffeflekker og er lite presentabel. Den er dessuten helt åpenbart et internt dokument som en av oppdragsgivers ansatte har laget for sin interne saksforberedelse. For det tilfelle at det ikke ville være tilstrekkelig å unnta lappen etter §14, jf. en vurdering etter §11, er det også vurdert om det kunne gis innsyn i en sladdet versjon av dette interne dokumentet. I så tilfelle ville lappen bestå av bokstavene C.A.T.C.H.22, noen kaffeflekker og en heller barnslig tegning av en slags hest eller enhjørning. En slik sladdet versjon ville gi et totalt misvisende inntrykk av innholdet. Lappen unntas dermed etter §12a, også dette etter en nøye avveiing etter §11.
Så da var du klar. Nå er forresten også forhandlingene ferdige, og du kan tildele kontrakt.
Og gi innsyn.
Denne saken er naturlig nok satt bittelitt på spissen. Likevel er det en kjerne av sannhet i dette. Fylkesmannen har påpekt at §23 er en «kan»-bestemmelse, og de har påpekt at opplysninger kan fremgå av annet enn tilbud og protokoller. Det er derfor en fare for at du – før eller siden – kan havne i en situasjon der du ikke kan bruke §23 til å unnta opplysningene dersom det blir bedt om innsyn før tildeling.
Regelforbedring
På bakgrunn av at en slik risiko kan oppstå, bør Offentleglovas §23 gjøres om slik at opplysninger som fremkommer andre steder også kan unntas. Slik, kanskje?
«Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokoll og andre konkurransesensitive opplysningar om anskaffinga, etter regelverk som er gitt i medhald av anskaffelsesloven, til valet av leverandør er gjort.»
Nå skal det sies at forarbeidene til Offentleglova er ganske tydelig på at at det finnes en mulighet til å påvirke prosessen i fasen fra tildeling til kontraktsinngåelse – altså i karensperioden. Det er følgelig lite som tyder på at man har ønsket noe smutthull for «opplysninger», men har ment at alt som kan påvirke oppdragsgivers forhandlingsposisjon kan unntas til man tildeler.
Men det er ikke det det står, og deri ligger nok noe av problemet. De færreste leser forarbeidene.
Noen vil sikkert også innvende at et slikt unntak bare må gjelde konkurranser med forhandling. Men har du tenkt over at alle konkurranser kan ende som konkurranser med forhandling? Tenk deg at du avlyser konkurransen og går i forhandlinger med leverandørene, eksempelvis etter anskaffelsesforskriftens §13-3. Da er det jo dumt hvis lokalavisen har slått opp totalprisene til alle leverandørene på gårsdagens forside. Eller sagt på en annen måte: den forsiden vil nok direkte påvirke din forhandlingssituasjon.
Du kan jo også se for deg at avisens forside kan gi et totalt misvisende bilde av situasjonen – eksempelvis fordi det er åpenbare og lovlig rettbare feil i totalprisene, eller andre forhold som du ikke klarer å forstille deg akkurat når journalisten ringer, men som du ville oppdaget hvis du bare fikk litt fred til å kontrollere og evaluere tilbudene.
Kanskje er det også dette som er litt av motivasjonen bak §23? At oppdragsgiver skal få ro til å gjennomgå tilbudene han har fått frem til stormen kommer når han tildeler?
Kort oppsummert ser det ut til at Fylkesmannen vil støtte deg på det, bare du får med deg alle vurderinger av meroffentlighet og har kartlagt dokumentomfanget.
Du får vurdere selv. Du kan jo også velge å gi innsyn, hvis du synes det er smart. Offentleglova er fleksibel – sånn sett.
