Laveste pris – til hvilken pris?

I sin artikkel “Hvem bygger landet” deler tekstforfatter Ingebrigt Steen Jensen sin bekymring om laveste pris som tildelingsmetode med leserne av bygg.no.

Artikkelen er vel verdt å lese – uansett hva du måtte mene om europeisk kontra norsk arbeidskraft. Artikkelforfatteren er bekymret for hvem som til slutt sitter igjen med kompetanse på å bygge noe når alle byggeprosjektene går til laveste utenlandske tilbyder.

– En nasjon som ikke kan bygge, kommer aldri lenger, blir aldri raskere og når aldri høyere, som han sier det.

Noen vil sikkert mene at han har et poeng der.

Men hvordan kan anskaffelsesregelverket eventuelt brukes til det beste for… vel, nasjonen?

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gi hele regionen anledning til å by på arbeider over en viss størrelse (oppunder 40 millioner for bygge- og anleggsarbeider). Likevel kan vi sette som krav at alt skal gjennomføres på norsk. Forskriftens §3-9 sier at for alt utover selve kunngjøringen “kan oppdragsgiver utforme all dokumentasjon på norsk, samt kreve at tilbud med tilhørende dokumenter skal utformes på norsk.”.

Dette gir i seg selv norske leverandører et ikke ubetydelig fortrinn, og kan vel sees på som en rest av bestemmelsene som regleverket hadde før EØS-hensynet kom inn i norske anskaffelser på slutten av nittitallet. En gang i tiden var nemlig dette snudd fullstendig på hodet – da var det om å gjøre å bruke norske leverandører. Et sted på veien mot et større europeisk fellesskap forsvant dette – i sin mest direkte form, ihvertfall. Det kan du forøvrig lese mer om i Innkjøpskontorets artikkelserie Historien om Innkjøp, Del II.

Men det er også en annen bestemmelse, som i langt større grad kan påvirke hvem som skal få kontrakten: kvalitetskriterier.

Forskriften har følgende bestemmelse om hvordan man skal velge det beste tilbudet:

“Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.”

Legg merke til at tildelingsmetoden Steen Jensen mener er hyppigst brukt ikke er nevnt først i forskriften. Det er “Økonomisk mest fordelaktig” som står først. Dette innebærer jo at andre kriterier enn pris legges til grunn. Eksempelvis hvordan oppdraget er tenkt løst, hvor raskt, og hva slags kompetanse de som skal gjøre jobben har.

Regelverket har følgelig helt klart en åpning for å hjelpe Steen Jensen. Men hva skjer i praksis?

Når den mye omtalte Skjeggestadbrua gjennom Vestfold nå skal gjenoppbygges, skjer det etter en anbudskonkurranse som er basert på “Laveste pris”. Dermed er det bare èn vurdering man kan gjøre med leverandørene som har levert tilbud: avvise de, eller si at de er gode nok. Alt annet avgjøres på pris. Formodentlig inneholder konkurransegrunnlaget krav til både leverandøren og leveransen som gjør at de mest useriøse leverandørene ikke får bli med i vurderingen, men er man først inne og har den laveste prisen, ja da er det null handlingsrom igjen for oppdragsgiver.

Men regelverket åpner altså for et handlingsrom – både for EØS-anskaffelser og mindre, nasjonale anskaffelser. Hvorfor blir det ikke brukt oftere?

En av grunnene kan være risikoen for konflikter. Det er en ting å tape på pris. Det er tyngre å svelge at du har tapt på kvalitet, profesjonalitet, dårligere løsningsforslag eller færre konkrete miljøtiltak. Da kommer meningene fort frem: hvorfor var jeg dårligere? Hvorfor var jeg akkurat mye dårligere?

Men det er jo nettopp dette som er oppdragsgivers handlingsrom – men det krever litt erfaring å håndtere forsvarlig.

Noen ganger bærer det galt av sted. For eksempel ved at man ikke har hatt klart for seg på forhånd hvordan man skal gjennomføre evalueringen av tilbudene. Det er jo noe ganske annet å vurdere tilbud opp mot kvalitetskriterier enn bare å summere tallene og finne den laveste totalsummen. Det er også ganske viktig at man ikke går i den fellen at man prøver å tilpasse terrenget til kartet.

Riktig galt bar det for eksempel av sted i KOFA-sak 2008/53, der Oppdragsgiver bommet på flere punkter under en evaluering. Ord som urimelig, uriktig og vilkårlig kommer som perler på en snor gjennom KOFAs vurdering av oppdragsgivers evaluering (fra premiss 63 og utover). Når pris bare blir en av flere variabler, blir det også vesentlig hvordan de forskjellige tilbudene får poengscore, siden det ikke nødvendigvis er tilbudet med lavest pris som vinner. Dette er også belyst i denne saken, og det gikk ikke så bra for oppdragsgiver, det heller.

Da gikk det bedre for oppdragsgiver i sak 2014/138 der en leverandør som tapte mente at oppdragsgivers evaluering var urimelig, vilkårlig og så videre, men hvor KOFA kom til at den ikke var det.

Begge sakene gir et interessant bilde av hvilke utfordringer som kan oppstå når man vurderer andre kriterier enn pris, og hvilke utfordringer som følger i kjølvannet av begrepet “økonomisk mest fordelaktige”.

Likevel er det mye å hente på å gjøre det slik. Ikke minst fordi man nå får anledning til å premiere det leverandøren kan få til utover minimumskravene – hvis man gjør det riktig.

Når man ansetter vil den som blir ansatt som regel alltid bli det etter en helhetsvurdering, der det neppe bare er lønna som er med i betraktningen, det er et helhetsinntrykk.

Men det er vesentlige forskjeller på anskaffelser og ansettelser.

Mange er vant til ansettelsesituasjoner og tror kanskje at formuleringer av typen “du nådde dessverre ikke opp” er gode nok som begrunnelse i en offentlig anskaffelse. Slik er det ikke, og det ville jo undergrave hele tilliten til systemet hvis det ble slik. Tilbyderne må ha mulighet til å forstå hva de måtte forbedre for å nå opp. Det er derfor oppdragsgiver har en begrunnelsesplikt. Slik er den formulert i regelverket:

Oppdragsgiver skal i begrunnelsen opplyse navnet på den som fikk kontrakten eller rammeavtalen og gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier.

Dette blir fort vanskelig, og krever gode rutiner – som må henge med helt fra behovskartlegging og frem til tildeling av kontrakt. Det hjelper lite å komme på gode tildelingskriterier når du har sett de innkomne tilbudene – de må jo angis allerede når du kunngjør konkurransen – ellers blir det jo ikke forutberegnelig.

I sak 2015/56 er det spesielt begrunnelsesplikten som blir satt på prøve. Selv om KOFA stort sett er klare på at dette er en evaluering som ligger innenfor oppdragsgivers handlingsrom, stopper de opp på en bestemt setning, veier den, og finner at den er akkurat litt for lett.

Men så lenge vurderingene er godt begrunnet, ikke er vilkårlige eller basert på feil fakta, og så lenge oppdragsgiver oppfyller begrunnelsesplikten og opptrer på en forutberegnelig måte, har man et ganske vidt rom for skjønn. Skjønn til å vurdere faktorer som kanskje kan gi en lokal leverandør et fortrinn, fordi han kjenner forholdene akkurat der arbeidet skal gjøres bedre. For det er jo litt av det det handler om, ikke sant?

Det kan hende artikkelforfatteren ville funnet en del av våre anskaffelser interessante. På de to årene vi har gjennomført anskaffelser for offentlige oppdragsgivere, har vi fremdeles til gode å basere tildelingen kun på laveste pris.